Por Eliécer Córdoba Lemus
La Ley 70 de 1993 nació con la promesa de reconocer y garantizar los derechos territoriales de las comunidades afrodescendientes en Colombia. Se presentó como un hito en la lucha por la autonomía y el acceso equitativo a la tierra, pero tres décadas después, sus efectos han sido profundamente contradictorios. En lugar de empoderar a las comunidades, la norma se ha convertido en un instrumento de exclusión, atrapándolas en un laberinto de inseguridad jurídica, burocracia paralizante y concentración del poder en estructuras que no representan sus verdaderos intereses.
Uno de los mayores fracasos de la Ley 70 ha sido su ambigüedad normativa, la cual ha permitido que representantes afro y actores externos, incluidas empresas privadas y entidades gubernamentales, manipulen su aplicación en beneficio propio. La falta de reglamentación efectiva ha dado paso a la corrupción, el clientelismo y la apropiación indebida de territorios colectivos, debilitando el papel de los consejos comunitarios locales y desplazando la toma de decisiones a otras esferas.
Más que un mecanismo de justicia, la ley ha consolidado una estructura monolítica que restringe la participación de las comunidades afrodescendientes en la gestión de su propio desarrollo. En lugar de garantizar su autonomía, hay modelos centralizados que perpetúan la desigualdad y obstaculizan su acceso real a recursos y oportunidades. Mientras en el discurso la Ley 70 representa un avance, en la práctica es evidente que ha sido utilizada para frenar el desarrollo de los pueblos afrodescendientes, manteniéndolos bajo un sistema de control que los priva de su derecho a la autodeterminación.
Contexto histórico y creación de la ley 70 de 1993
Antes de la expedición de la ley, las comunidades afrodescendientes en Colombia vivían en un estado de exclusión jurídica y desprotección territorial. A pesar de su arraigo histórico en distintas regiones del país, la ausencia de reconocimiento legal sobre sus tierras ancestrales los dejaba en una posición de extrema vulnerabilidad frente al avance de las industrias extractivas, el acaparamiento de tierras y la violencia derivada del conflicto armado. Sin títulos de propiedad ni mecanismos de defensa institucional, sus territorios eran objeto de despojo y explotación indiscriminada.
La Constitución de 1991 marcó un punto de inflexión al reconocer explícitamente la diversidad étnica y cultural de la nación, sentando las bases para la reivindicación de derechos territoriales de los pueblos afrodescendientes. En respuesta a este mandato constitucional se promulgó la Ley 70 de 1993, con el objetivo de garantizar la propiedad colectiva de sus territorios y fortalecer su autonomía. Sin embargo, aunque en teoría representaba un avance significativo, en la práctica su implementación ha estado marcada por vacíos normativos, incertidumbre, trabas burocráticas y una centralización de poder que ha obstaculizado el desarrollo real de las comunidades.
Expectativas y promesas iniciales
La Ley 70 fue presentada como una innovación legal que permitiría a las comunidades afrodescendientes acceder a la titularidad colectiva de tierras y autogestionar su desarrollo económico y social. Prometía garantizar la protección ambiental de los territorios, fomentar la participación comunitaria en la toma de decisiones y mejorar la calidad de vida de sus habitantes. Sin embargo, su falta de reglamentación inmediata abrió la puerta a interpretaciones ambiguas y a la manipulación política de su aplicación a la fecha.
No obstante, el 29 de diciembre de 1997 el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria antiguo (INCORA), promulga la resolución 04566 mediante la cual se titulan en calidad de tierras de las comunidades negras, territorios baldíos ocupados colectivamente localizados en la cuenca del rio Atrato y organizadas en un “Consejo Mayor”.
Cuando una ley es ambigua y genera incertidumbre, sus efectos pueden ser perjudiciales a corto, mediano y largo plazo, especialmente si su aplicación da pie a la concentración del poder. Tal es el caso de la Resolución 04566 de 1997, que, de manera intencionada o no, instauró un modelo de organización monolítica a través del “Consejo Mayor”, esquema de control absoluto que ha marginado la participación de los consejos locales, restringiendo la diversidad de pensamiento, debilitando la representatividad y eliminando la rendición de cuentas.
Esta centralización ha dado como resultado silenciamiento de las voces de los consejos locales, una reducción de la capacidad de debate y una obstaculización a la construcción de consensos, elementos fundamentales para el desarrollo comunitario. En consecuencia, las decisiones se imponen sin participación real de la comunidad, se generan desigualdades, se bloquea la autonomía local y se perpetua un modelo de administración ineficaz que no responde a las necesidades reales de los pueblos; de igual forma se deja en evidencia un estancamiento estructural que impide el desarrollo integral de los afrodescendientes cuya capacidad de autogestión ha sido reemplazada por una jerarquía excluyente que privilegia el control sobre la participación. Por consiguiente, es claro que, sin mecanismos de inclusión y transparencia, esta estructura no solo frena el progreso, sino que también debilita la lucha por los derechos y la autodeterminación de las comunidades afro en el choco.
La centralización del poder, el modelo de gobernanza y su problemática
Uno de los mayores desaciertos derivados de la resolución No 04566 del 29 de diciembre de 1997, fue permitir la organización de las comunidades en Consejo Mayor como instancias de representación. En la teoría debía garantizar la autonomía de las comunidades, pero en la práctica, se convirtió en una estructura burocrática centralizada que monopolizó y minimizó el poder de decisión de los consejos locales.
El caso de COCOMACIA (Consejo Comunitario Mayor de la Asociación Campesina Integral del Atrato) es emblemático de este problema. A lo largo de los años, esta organización habría sido acusada de concentrar el control sobre los recursos y proyectos destinados a las comunidades, limitando la participación de los consejos comunitarios locales y generando disputas internas por la representación y distribución de beneficios; Se le habría señalado de falta de transparencia y manejos opacos de recursos bajo su administración, incluyendo irregularidades en la ejecución de proyectos productivos y acuerdos irregulares con empresas privadas a espalda de las comunidades. Se le han censurado decisiones que se deberían tomar a nivel local socavando la participación directa de las comunidades en la gestión de sus territorios.
Vacíos legales y falta de reglamentación
La ambigüedad de la Ley 70 respecto a los mecanismos de administración y control de los territorios y el desacierto derivado de la Resolución 04566 del 29 de diciembre de 1997 al legalizar una entidad monolítica “Consejo Mayor” ha permitido que esta opere sin una regulación efectiva en beneficio de las comunidades, es así como la falta de un marco jurídico claro ha generado:
• Disputas internas sobre quién tiene el derecho de representar a las comunidades.
• Dificultades para la inversión en proyectos productivos debido a la incertidumbre sobre la titularidad y la representación legal.
Relaciones amañadas con empresas y entidades gubernamentales
La ausencia de regulación efectiva en la ley ha facilitado a empresas privadas y entidades gubernamentales establecer acuerdos con directivos de la entidad, sin tener en cuenta la participación real de las comunidades afectadas. Sobre este aspecto, existirían confidencias sobre:
• Concesiones extractivas otorgadas sin consulta previa efectiva.
• Proyectos de infraestructura aprobados sin mecanismos de compensación adecuados.
• Uso discrecional de los fondos destinados al desarrollo comunitario.
Falta de armonización con otras normativas y explotación de recursos
La falta de integración de la Ley 70 con otras legislaciones ambientales y mineras, sumado a la promulgación de la Resolución 04566, ha generado un vacío legal que ha sido explotado por empresas y representantes legales de entidades gubernamentales. Esto ha permitido que:
• Empresas extractivas obtengan concesiones en territorios colectivos sin consulta previa efectiva.
• Proyectos de infraestructura y explotación forestal avancen sin mecanismos de protección adecuados para las comunidades.
• La deforestación y el deterioro ambiental afecten gravemente los medios de vida tradicionales de los afrodescendientes.
Por lo que los consejos comunitarios locales, limitados por la falta de recursos y el control centralizado del Consejo Mayor, han visto restringida su capacidad de defensa frente a estos abusos.
Recursos dilapidados y corrupción administrativa
A lo largo de los años, se habrían identificado numerosos casos de malversación de fondos en proyectos gestionados por el Consejo Mayor, la falta de control y supervisión ha permitido que recursos destinados a desarrollos productivos sean desviados o utilizados de manera ineficiente, ejemplos documentados incluirían:
• Programas de capacitación inexistentes o con costos inflados.
• Infraestructura comunitaria abandonada por construcción en lugares no aptos o la utilización de materiales de mala calidad en su construcción.
• Falta de rendición de cuentas sobre la ejecución de los presupuestos asignados.
Impacto en el desarrollo de las comunidades afrodescendientes
La combinación de incertidumbre jurídica, centralización del poder y corrupción ha tenido efectos devastadores en las comunidades afrodescendientes. Entre las principales consecuencias destacan:
• Desconfianza en las instituciones comunitarias debido a la falta de transparencia.
• Dificultad para atraer inversión privada en proyectos productivos.
• Conflictos internos entre comunidades y líderes sobre la distribución de recursos y la representación política.
Evocando un artículo publicado recientemente “Y a los consejos comunitarios ¿quién los ronda?” a manera de anécdota confieso que la primera vez que escuché la palabra «corrupción», sonaba como un concepto abstracto, algo que ocurría en las altas esferas del poder, lejos de mi realidad. Con el tiempo, entendí que la corrupción no es solo un escándalo político o una cifra gigantesca en los titulares de los periódicos, comprendí que es un espectro que se filtra en la vida cotidiana, un tejemaneje invisible que atrapa el desarrollo y ahoga la esperanza de nuestras comunidades.
Comprendí que no siempre se presenta con el cliché del maletín repleto de billetes intercambiado en la sombra. A veces es una licitación amañada que convierte las infraestructuras comunitarias en edificios abandonados por la mala calidad de los materiales para su construcción, herramientas e insumos agrícolas en promesas incumplidas, proyectos comunitarios productivos en planes desfinanciados y sin propósito donde la comunidad aprende más sobre la resignación que sobre beneficios y en impedir el desarrollo de las comunidades, al imponer beneficios personales como requisitos para la materialización de grandes proyectos de desarrollo. Se esconde en el funcionario que dificulta un trámite esperando un «¿cómo voy allí?», en el representante legal o director que vende su imparcialidad al mejor postor o en el que usa el poder como un negocio local.
Pero lo más peligroso de la corrupción no es solo su existencia, sino su normalización. Nos han hecho creer que es un mal inevitable, un engranaje del sistema que, aunque rechacemos en voz baja, aceptamos en la práctica, nos acostumbramos a ella, la justificamos, la vemos como un problema ajeno o, peor aún, como una oportunidad si el beneficio nos favorece.
La verdadera pregunta no es quién roba más, sino quién se atreve a desafiar el statu quo. La corrupción sobrevive porque encuentra cómplices en el silencio y en la indiferencia, mientras sigamos mirando hacia otro lado, seguirá expandiéndose, disfrazada de trámite, tradición o pragmatismo. Combatirla no es solo tarea de leyes y auditorías; es una cuestión de conciencia colectiva. Porque, al final, la corrupción no desaparece cuando los corruptos caen, sino cuando la comunidad deja de tolerarlos.
Es pertinente esbozar que el cambio no es una amenaza; ¡El cambio es oportunidad! En este punto la pregunta no debería ser ¿Quién ronda a los consejos comunitarios?; las preguntas que tendríamos que plantearnos los chocoanos de bien deberían ser:
1) ¿Seguiremos caminando hacia un espejismo, creyendo que la Ley 70 de 1993 es un manantial de justicia, cuando en realidad solo nos ha dejado promesas incumplidas?
2) ¿No es momento de derribar esa estructura monolítica llamada «Consejo Mayor» y permitir que los ríos de autodeterminación, transparencia y participación vuelvan a correr libres por los consejos comunitarios locales?
3) ¿Quiénes son los que se aferran a las ruinas de un sistema obsoleto porque temen perder el control sobre el futuro de quienes merecen nuevas oportunidades?
Sin cambios o reformas estructurales, las leyes y resoluciones, que alguna vez se hicieron para subsanar errores históricos cometidos contra el pueblo afro, seguirán siendo un espejismo legal que perpetuará la desigualdad y la marginación de los pueblos afrodescendientes.
